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救救中國二等公民兩會探索民工戶籍變革 ．張潔平
| | 中國五十年來的城鄉分割的戶籍制度，讓進城打工的兩億多農民工成為二等公民，他們生活在城市居民忽略的角落，卻支撐起城市工業、建築、製造、服務等行業主要基礎。他們辛苦工作，加班度日，也在城市養育後代，卻遭遇低工資、無社保、無戶口的非國民待遇。溫家寶政府工作報告提出要放寬中小城市戶籍限制，但改革之路仍然漫長，需擺平各方利益矛盾，才能讓二等公民在中國絕跡。 |
三月倒春寒，北京城大雪。四十歲的秦紅霞比往常提早了一個小時離開城西的地下室，坐上公共汽車，趕往城東打工。
秦紅霞是人們常說的鐘點工阿姨，從安徽蕪為來到北京，每天從早上八點半開始工作，一直到晚上十點半，為三、四個家庭和一、兩個公司打掃衛生。一天五六份活兒，按北京的鐘點工價錢，掙的不算少。可是為了省四毛錢的換乘公交，她還是每天早上步行整整兩站路，「小孩讀書花錢」，她簡單地說。
她十六歲離開安徽農村，來到北京，在這座城市工作了二十四年。「我不想回去，過年也不常回去，我喜歡北京，我覺得我更適合這裏。」她用了「適合」這個詞，來形容與北京的關係，彷彿一場聯姻。可在北京，她的家在地下室，一棟高樓大厦的地下兩層，終年不見陽光，每到秋冬潮寒，膝蓋酸疼；沒有社會保險、養老保險；兒子在民工子弟小學之間遷徙數次後，送入了正規的小學、初中，少不了的「借讀費」、「贊助費」，只因為沒有北京戶口，一年比其他孩子多交了好幾萬。
秦紅霞從未奢望過有一天被叫做「北京人」，儘管她在這裏生活二十四年。
此時，正值二零一零年兩會召開，不過除了堵車，秦紅霞並未感受到別的不同。
天安門廣場西側，人民大會堂，總理溫家寶代表國務院向全國人民代表大會作政府工作報告，明確提出「推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮落戶條件」，提出要「有計劃有步驟地解決好農民工在城鎮的就業和生活問題，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇」，引起各方關注。
而鐘點工秦紅霞，正在一年一年的等待裏，終於做了決定把開始讀高中的兒子送回了安徽老家。「兒子功課很好，要是在北京念完高中，然後在北京參加高考，能上大學；可是他沒有北京戶口嘛，到時候要回安徽高考，北京和安徽差了一百多分，等高考再回去就肯定沒希望上大學了。」
於是秦紅霞拿出了四十年所有的積蓄，還借了六萬塊人民幣（約合八千七百八十美元），花了約二十萬在農村老家最近的縣城買了套房，丈夫帶著兒子住進去，從此他們有了縣城戶口，兒子可以在縣城的高中上學。因為拿到縣城戶口和兒子入讀縣城高中之間有時間差，夫婦倆找校長磨了好幾天嘴皮，還是多交了一萬多塊「贊助費」。
無論在北京，還是上海、廣州，珠三角、長三角乃至中國任何一個大城市和經濟區，都有像秦紅霞這樣數以億計的「隱形人」。
根據國家統計局二零零九年公布的最新統計，截至二零零八年底，中國現有農民工總數達到二億三千萬人。
他們生活在這個城市居民看不見的角落，卻是支撐整個城市乃至國家工業、建築、製造、服務等等行業最主要的力量。他們日出而作，走在街頭被譏為「農民工」或者「鄉下人」，日落而息，回到郊區簡陋的聚居房，或者地下室。他們中的許多人，已經在城市養育後代，卻仍然甩脫不掉背在身上的「外人」、「鄉下人」烙印。
一九四九建國之初，中國沒有如今這般完整嚴格的戶籍管理制度，公民遷徙基本是自由的。到一九五八年一月九日，全國人大常務委員會第九十一次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例規定：戶口登記工作由公安機關主管，戶口登記制度包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記等七項內容。並規定：「公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，或城市戶口登記機關准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。」
由此，中國城鄉統一戶籍制度正式形成，並延續至今，為這個國家製造了無數「二等公民」。
溫家寶在最新的政府工作報告中說，要「讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴」。而戶籍制度帶來的頑疾，卻遠非有沒有尊嚴這麼簡單。秦紅霞從未享受城市醫療、養老保險，卻在子女教育等等問題上，付出比城市居民更沉重的生存成本。讓窮者更窮的戶籍制度，終於又在一年一度的兩會到來之際，成為全國輿論關注的焦點。
戶籍改革成兩會焦點
二零零八年，兩會期間的網絡調查稱，「戶籍制度改革」是全國兩會「我最關心的話題」榜首；二零零九年兩會，戶籍改革再次成為熱點，「給戶口鬆綁」之聲遍及媒體；二零一零年三月，中國十三家媒體同時罕見地刊登同文「共同社論」，題為《提請兩會代表委員敦促加速戶籍改革》，要求兩會代表和委員善用手中的權力，敦促有關部委提出戶籍改革的明確時間表，逐步以人口信息登記制度取代現行僵化的戶籍制度，直至最終將其徹底消除。
社論裏寫：「我們希望，我億萬國民，地無分南北，人不分城鄉，都擁有同樣的就業、醫療、養老、受教育、自由遷徙的權利。我們希望，一項為患數十年的弊政，能終止於我們這一代人，讓下一代人真正享有自由、民主、平等的憲法賦予的神聖權利！」
在共和國大地上馳騁五十二年的城鄉二元戶籍制度，像一列老舊、惹人厭惡但仍高速運轉的列車，每一年都警號長鳴，每一年都剎車緩慢。既要獲得「有尊嚴」的生活，又要如何消化剝奪公民平等享受國民待遇的城鄉二元戶籍制度？
進入二零一零年，此前一年來種種鋪墊，輿論似乎看到戶籍改革的新希望：
二零零九年十二月，中央經濟工作會議，在經歷了金融危機之後，首次確立了把「城鎮化」作為未來經濟發展「擴內需」和「調結構」的重要路徑；而「城鎮化」的重要前提，就是改革戶籍制度，讓農村轉移人口在城鎮落戶和工作。
緊接著，《求是》雜誌刊載了中央政法委書記周永康的講話，他提到「加快推進戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業、居住、就醫、子女就學等問題，探索『以證管人、以房管人、以業管人』的流動人口服務管理新模式，提升流動人口服務管理水平。」
「以房管人」和「以業管人」被視作戶籍制度改革的新方向——以前是「以證管人」，即公安局管戶口，身份證屬地在哪裏，戶口就在哪裏；「房」和「業」則是正在探索的用房產落實戶籍，或者工作單位落實戶籍幾個方向。
二零一零年一月三十一日，國務院發布新世紀以來第七個中央一號文件：《中共中央國務院關於加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》。文件中提出要「著力解決新生代農民工問題，統籌研究農業轉移人口進城落戶後城鄉出現的新情況新問題」。這是共產黨文件中第一次使用「新生代農民工」這個詞。在一號文件中，並明確指出將放寬戶籍限制的範圍擴大到中小城市，這是自二零零一年放開小城鎮戶籍以來新的突破。
一邊是中央政府的方針方向與總體政策，另一邊是各地都在進行的戶口管理「適度放寬」。
在三大農民工主要流向城市，北京、上海、廣州，其中廣州和上海都開始實行居住證制度，以居住證取代暫住證。
二零一零年一月一日，廣州開始以新的居住證制度代替暫住證制度。根據新的居住證管理辦法，凡十六歲至六十歲的流動人員可免費申領居住證，可在當地參加社保，可在居住地申領駕照、辦理港澳商務簽註等，並可「五年入學」、「七年入戶」，即居住證持證人在一地繳納社保五年，其子女入學將享受與常住人口同等對待，在一地繳納社保七年，可申請常住戶口。
在上海，亦是持有本地居住證滿七年，同時參加本市城鎮社會保險滿七年並在本市繳納所得稅的中級及以上專業技術人員可以申辦該市常住戶口。
目前，在全國實行居住證制度的城市有深圳、慈溪、嘉興、長春、廣州、東莞、佛山、大連、太原、珠海十座，居住證落戶時間三至十年不等。
來自北京市綜合治理辦公室的消息透露，戶籍改革的最堅冰區域北京，居住證管理模式已經列入流動人口管理部門二零一零年的重點工作計劃，北京綜治辦副主任苗林表示：「如果順利，二零一零年有望開始用居住證替換暫住證。」
北京理工大學胡星斗教授則對北京戶籍改革不盡樂觀。他說，北京人口總量多，資源相對有限，且政治情況特殊，就算推出居住證，含金量也可能低於其他城市，但是，「北京居住證出台，可以說意味著中國已開始全面的戶籍制度改革」。
中國社科院農村發展研究所社會問題研究中心主任于建嶸則不這麼樂觀。他對亞洲週刊表示：「我覺得有個基本的看法要明確，戶籍制度改革，要把戶口制度與人員管理分開來看，人員管理很簡單，有科學的程序來解決，中國的戶口已經脫離了人員管理的問題，最關鍵的，是戶口背後錯綜複雜的利益關聯，土地問題，社會保障問題，教育問題，不是叫不叫農民的問題，不是說叫你城裏人就好了，背後的太多利益都附加在戶口上，重要的是這個。」而他認為，居住證制度還遠遠沒有觸及到這些利益問題的核心。
改革時間表遙遙無期
雷聲滾滾，雨點不落。上層的改革文件、政策、宣傳一環接一環出台，究竟是否真的能看到戶籍改革列車的時刻表？曾因為一篇重要農村調研報告促成二零零四年溫家寶宣布取消農業稅，在核心機構做了多年農民、工人調研的于建嶸認為：「決心是一回事，怎麼做是另一回事，政治改革也說了很多年了，對吧？」 「拿不出時間表，不是不願意，是拿不出來啊。你說，如果你是深圳市市長，你怎麼有動力去安置湖北的農民工？不解決土地權益問題，不解決社會保障問題，農民怎麼進城？城市管理者有什麼動力去接納？農民工是全國性流動的，地方財政是地方的，中央即使有政策也很難執行下去啊。」
而在二點三億農民工，以及更多的像秦紅霞這樣的「城市流動人口」看來，居住證不算什麼，戶口，則根本就不去指望了。
對未來落戶的信心，除了影響到農村戶口的打工者，大學畢業生群體也深受影響。
北京，唐家嶺，自從一本名為《蟻族》的書登上各大書店排行榜後，這個地名悄然引起關注。這裏是原來的城鄉結合部，距離西五環還有二十分鐘車程，最近的上班地點是中關村。唐家嶺住著十多萬剛畢業的年輕人，大量的農房改造的違章建築和一排排低矮平房，是他們的「蝸居」地點，一個單間的平均房租大約是四百至六百元。
小汪和小麗都是山東人，在北京念大學，分別畢業自北京科技大學和北京大學醫學部，這對情侶租住在一個十五平米左右的單間，月租六百元。小麗不敢讓媽媽來看，怕媽媽說他們生活太差，「我妹妹在廣州也剛大學畢業，一個月四五千塊錢，住得很好，不像我們……」小麗說，像她這樣從北大醫學院畢業的，三分之一出國，三分之一保研，三分之一去了醫藥企業，都前途很好。她和男朋友成績優秀，卻各自進了清湯寡水的事業單位，唯一的好處是，能解決北京戶口。
「我們戶口都在農村，如果不能在北京落戶，很多很多不方便，比如不能買經濟適用房，以後小孩上學也很麻煩，以後還不能在北京高考……」
剛剛獨立養活自己，還沒結婚的小情侶已經為了未來孩子的就學問題，想方設法弄到北京戶口，這樣的做法，在北漂一族中相當常見。
沒有人相信，真的有一天，北京能平等接納四方來客。「有生之年就不指望了，哈哈」，才二十五歲的小麗竟然開了一句這樣的玩笑。
戶籍扼住經濟咽喉
秦紅霞給記者算了一筆帳，因為戶口的關係，她究竟多花了多少錢？
兒子上小學時，一年級到三年級是在一個農民工子弟希望小學，學費正常。三年級開始轉到正規本地小學，除學費外，因為非本地戶口，每一年要多交三千元贊助費及一千兩百元借讀費，交了三年；上初中時，贊助費共兩萬元。升高中時讓兒子回安徽，為了落戶，在老家附近的縣城買房子，花了二十萬；戶口未落實的第一年，高中又交了借讀費兩千元。丈夫陪兒子回老家讀書，就沒有做工了。中間為了買房子、辦手續的事，夫婦二人從北京到安徽來回了多次，交通費也難以計算。一家三口沒有養老或者醫療保險，生病入院費用又難以計算。
總共算下來，有將近三十萬元是為了戶口的事情花下的。
秦紅霞一個月掙錢不會低於六千元，但因為這種生活的不確定性，她所有的錢都從指縫裏省下來，消費低得驚人。她以炫耀的口吻問記者：「你猜從去年九月到今年一月，我一共花了多少錢在伙食（吃飯）上？」「五百？」「再猜。」「三百？」「再猜。」「一千？」「呵呵，我告訴你，只花了五十六塊錢……」她幾乎笑得臉都要開花了，聽者只是驚呆在原地。
秦紅霞說，因為每天中午會在企業清潔衛生，待得熟了，中午企業集體叫盒飯，總有多下的，員工就會讓她都拿走。秦紅霞把所有的盒飯都存在冰箱冷凍櫃裏，吃飯時拿出來吃一點，竟然能解決她週一到週日幾乎全部的吃飯問題。「我盡量不花錢，每個月就是地下室的租金三百多，電話費四十多，交通都坐公交，不坐地鐵，一個月也就二三十塊錢。穿的用的，幾乎都是主戶家裏送的。」秦紅霞很得意，否則，回老家買房子的錢哪裏來？給兒子交贊助費的錢哪裏來？
千里之外的廣東，由中山大學和《南方都市報》共同組織的一場農民工調研剛剛結束，麻省理工大學管理學院終身教授黃亞生，在調研結束時點出了這個佔中國總人口超過十分之一的二點三億農民工群體的經濟屬性：高產出，低收入，低消費。
拉到全球經濟格局的視野裏來看這一個龐大群體，黃亞生說：「我一直認為，從整體來講，中國的內需不足是因為收入不足。因為沒有長期的增加收入的預期。為什麼中、美會有衝突？美國的家庭收入佔GDP比例在上升，中國家庭收入佔GDP比例是在下降，這就是所謂全球經濟失衡。一個國家生產東西很多，不怎麼消費，另外一個國家正好是相反的，這種狀況能夠持續多久？」而超過二億的農民工是這裏的重要一環，「農民工效率非常高，對產出的效應是非常明顯的。而他們的消費水平非常低的，對消費的影響很小」。
黃亞生認為，農民工消費水平低，恰恰主要是戶籍制度造成。農民工無法享受城市戶口帶來的公共產品，沒有對政府的期望，只能靠自己的儲蓄，「中國農民工的儲蓄率可能是中國群體儲蓄率最高的」。
「戶籍制度帶來的影響，對消費來講是很高的謹慎性儲蓄行為。因為戶籍制度是非常實際的，不是抽象的東西，擁有本地的戶口就可以上本地的學校，可以去本地的醫院，如果沒有享受城市戶口帶來的公共產品，肯定就要自己解決問題，沒有對政府的期望。自己解決就是儲蓄，所以我相信中國農民工的儲蓄率可能在中國各個群體裏儲蓄率是最高的，百分之四十都是作為儲蓄。第一位原因就是子女的教育，老家建房是第二位。老家建房也很能說明問題，他根本就沒有期望留在城市裏，還是要回去。所以期望在城市裏呆下去非常低，就會影響他的消費。現在中國一直在講怎麼刺激內需，不解決二點三億農民工制度上的歧視，怎麼能夠去根本扭轉中國內需不足、過於依賴外需的狀況呢？」
另一方面，消費不足，更來源於收入不足。黃亞生說：「我們要區分一次性的收入增加和連續性的收入增加。從心理角度來講，一次性收入增加不太會改變消費行為，但連續性收入增加，會影響對未來的預期。如果有連續性收入增加，就會認為歷史是最能夠預測將來的，過去連續三年都漲工資，你認為後三年也會連續漲工資，這時才會改變消費行為，如果一次性收入增加，不會改變消費行為。」
有戶籍制度制約下的「城鎮化」或者「城市化」，在黃亞生看來，並不能收到一般而言的城市化帶來的居民收入增加、內需增加、中產階級興起等一系列有利中國經濟轉軌的正面效應。
從中國城市年鑑數據統計中，他發現，「中國城市化是土地面積在增加，而不是人口密度增加。這一矛盾說明，在中國，城市化的力量不可能是經濟力量，當然也不可能是社會力量，中國城市化更多是政治推動的結果」。
黃亞生說：「政府壟斷土地，用政治手段進行土地交易，就是中國城市化政治推動的表現。」
圈地城市化
靠圈地推動的城市化，並沒有帶來包括農民工在內的真正城市居民收入的增加。央行行長周小川二零零九年七月的一次講話中指出，中國家庭儲蓄率實際上並沒有增加，主要是政府儲蓄率和企業儲蓄率在增加。沒有家庭收入增加，沒有從二點三億農民工開始，解決收入增加以及制度歧視問題，便沒有居民消費增加、內需增加，便沒有出口轉內需的經濟深層結構轉型，便也沒有「城鎮化」改革的真正含義，以及中國經濟的真正出路。
按照于建嶸的說法，即便你不從農民工的角度來想問題，即便政府從社會穩定、政權穩定的角度來想問題，這一個扼住了經濟轉型咽喉，從而扼住社會穩定咽喉的戶籍制度。變革，還能夠來得更晚一點嗎？ ■
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