新思維及其他專欄
2020/11/23-11/29
2020年47期
落後的香港公務員制度 (胡恩威)

香港公務員體制缺乏透徹的政策研究執行能力及學習新知識的能力,導致政府無法創新和改變。

胡恩威,香港實驗藝術團體「進念二十面體」聯合藝術總監/行政總監,從事舞台導演、編劇、多媒體科技藝術、空間建築設計和文化政治評論。香港一帶一路城市文化交流會議聯合召集人。

 

香港公務員制度九七後從來沒有進行徹底透徹的改革和更新,配合一國兩制及香港社會發展的需要,導致目前香港管治出現嚴重的問題。為什麼房屋問題解決不了?為什麼教育出現那麼多問題?為什麼香港科技產業不能像深圳那樣成功?為什麼香港環保政策如此落後?社會對政府沒什麼信心?原因是目前整個管治公務員體制缺乏透徹的政策研究執行能力、以及學習新知識的能力,導致香港政府不能創新和改變,令市民生活素質改善。

不要變、只可以向市民說「不」、向改變說「不」成為香港政府施政特色。為什麼公務員制度不能改革?因為香港建制權貴不想變,他們害怕這樣會影響其既得利益。但是二零一九年所發生的事情已經到了危害國家安全的地步,香港管治和公務員制度必須動大手術。

目前香港公務員制度封閉,對中國內地運作缺乏深度的理解。只有幾個部門例外︰規劃署、人民入境事務處、海關、警察紀律部隊因為工作需要,必須和中國官員溝通,所以這些政府部門的官員比較理解內地相關部門的情況。但是其他很多港府部門和內地交流都是公關式的,仍然以為香港的制度比中國優越,仍然活在九十年代,不明白中國內地公務員制度已經徹底改變。

公務員最重要的是終生學習制度。學習什麼?學習新的科技、學習社會的變化、學習世界形勢的變化。日本、韓國的公務員制度就設立了一套重視研究和執行的考核體制;香港則完全不重視公務員學習和研究能力。舉個例:負責建築物條例的屋宇署過去二十年所制定的條例都不是根據建築工程學研究進行,而只是從一個官僚管理效率角度去減少他們的工作。經典例子是建築物條例把香港所有街頭最有特色的霓虹光管招牌用安全理由消滅掉,這個情況反映了屋宇署本身的專業文化保育和工程研究能力非常低、官僚能力卻非常強。日本的建築物條例是透過研究更生,鼓勵建築在文化保育、綠色節能上的創新,所以日本建築才能有這樣的成就。

香港在很多地方都太落後了。交通規劃模式仍然是以汽車主導、公園有幾百樣東西不可以做、政府經營的市集商場仍然是非常邋遢。香港政府竟然每年用十八億港元(折合約二億三千萬美元)的公帑去管理(消滅)小販,比回歸前的六億多了三倍!這可完全是官僚病的體現,官僚病不去有系統地醫治,香港很難管好。

進入大灣區需要政府帶頭,因為內地的運作是非常重視政府帶動的,倘若沒有政府的支持和配合,有些時候會遇上一些困難,必須透過政府解決。這個情況若果香港政府以為簽了一個協議就等於成功,其實,那是失敗的開始。因為協議只是一個協議,如果政府部門沒有跟進、沒有能力跟進、沒有能力協助市民跟進,這些協議都是白簽。很多時候,在國內都是香港人自己打拼出來的。為什麼香港有這麼多在內地經驗豐富的人不能夠被公務員制度吸收,協助香港人能夠更有效地在內地發展?

要改革公務員制度,必須是從政治問責局長制、政務官制度及公務員制度一體化的去處理。問責官員的改革非常重要,因為目前問責局長做了很多原先公務員應該做的事情。

殖民地時期,政務官最重要的職級叫PAS(Principal Assistant Secretary),即是現在的首席常任秘書。這個職系基本上是面對前線的政策工作,負責具體的政策和對外事務,這個階層的政務官是政府政策和執行最重要的前線人員。但是回歸之後,出現了一些奇怪現象︰首先就是政務官的某些福利到了任職十年之後便沒有了,所以造成很大的誘因使他們會在合約屆滿時離任,到其他公營機構或商業機構工作。另外,一些PAS的政務官竟然要處理多達四十個委員會的秘書工作,試問在這樣的情況下,PAS如何能夠去進行思考政策、研究政策及制定政策的工作呢?

殖民地時期,PAS基本上已可以獨當一面統籌政策工作。很多時候公共政策的制定都是由PAS去蒐集民意,直接和持份者(stakeholder)討論,再提交給當時的副局長及局長去最後拍板。但是現在的PAS變成一個超級阿四(僕人),負責很多委員會的秘書工作,變成是照顧委員會的奶媽,根本沒有時間處理政策。

不少議員以為和局長商談才是真的有成效,和PAS談則否,所以大家都要見局長,見完之後,局長根本上很多時候都一頭霧水,因為很多細節他根本不會知道,造成了問責局長經常變成了做超級公關,也沒有時間去思考政策問題。

政府加入了政治問責制,原意是增強政府的政策研究的專業能力,但是到頭來,政治問責出現的政治助理、正副局長之類通常都會變成超級政治大公關,應付建制派、反對派以及傳媒的事情,也沒有什麼時間真的去做政策研究工作。

反觀其他地方的公務員制度改革,非常重視公務員培訓以及晉升。新加坡和中國內地官員出外考察後,都要具體地把一些考察回來的措施研究執行。但香港官員、問責局長每次考察回來,很多時候會告訴你︰香港不可行、香港不能夠做。若什麼都不能夠做,為什麼要出外考察呢?這個也就是一個很嚴重的問題。香港公務員制度現在最大的弱點是沒有任何培訓機會,亦沒有任何讓他們政策創新的可能性。▇

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